Efectos de los Tratados de Libre Comercio en el trabajo, la industria y los proyectos de desarrollo regional
Por OCIPEX | Mayo 2020
Efectos de los Tratados de Libre Comercio en el trabajo, la industria y los proyectos de desarrollo regional
El viernes 8 de mayo desde Agenda 2020, entrevistamos a Mariana Vázquez respecto a la posición argentina en las negociaciones sobre los tratados de libre comercio y qué modelo de integración debería adoptar nuestro país.
Mariana es profesora de la UBA/UNDAV, especialista en Política Internacional e Integración Regional. Entre 2013 y 2016 ocupó el cargo de Coordinadora en la Unidad de Apoyo a la Participación Social del MERCOSUR.
NF: ¿Cómo nacen este tipo de acuerdos? ¿En qué contexto? ¿Cuáles son sus principales características?
MV: Creo que hay tres clases de elementos que deberíamos considerar, al menos de manera exploratoria, al reflexionar sobre el surgimiento de este tipo de acuerdos.
En primer lugar, transformaciones profundas en el sistema capitalista, vinculadas a cambios tecnológicos importantes.
En segundo lugar, cuestiones sistémicas, es decir, relativas al sistema multilateral de comercio y a la administración de las relaciones de poder que ahí se juegan.
Y, en tercer lugar, elementos que tienen que ver con el sistema de creencias, que en tiempos de posverdad ya es claro que no debemos desmerecer.
En cuanto a lo primero, debemos tener en cuenta que los cambios tecnológicos posibilitaron una mayor fragmentación de los procesos productivos, es decir, la organización de la producción en diversos territorios, según lo más conveniente a las necesidades de la acumulación del capital en la etapa. Es lo que hoy llamaríamos cadenas globales de valor, cuyas principales protagonistas son las empresas transnacionales.
El escenario ideal para estos actores centrales de la economía mundial es la fragmentación de los procesos productivos, por un lado y, a su vez, la liberalización comercial, para garantizar la circulación de insumos y bienes. Los acuerdos de libre comercio constituyen la garantía jurídica por excelencia de la satisfacción de estas necesidades, en la medida en que contienen regulaciones que la hacen certera.
Por supuesto este escenario es un escenario ideal. Ideal en el sentido de que no se da en la realidad. Luego, entonces, está la realidad: la puja entre empresas, la puja entre Estados, la tensión entre esta especie de constitucionalización de los derechos de las corporaciones y la democracia. La tensión entre este escenario y el propio derecho a la vida misma, en la medida en que busca mercantilizar la más amplia diversidad de sus formas posibles. Aquí vemos la negación del derecho a la salud, del derecho a la educación, del derecho a la tierra, del derecho al agua, etc. Y aquí no puedo dejar de pensar en Berta Cáceres, símbolo ya de la resistencia a esta acumulación por desposesión, como la llama David Harvey.
Pero volviendo al punto, sin estos cambios tecnológicos, que son la esencia misma del modo de acumulación capitalista más allá de las formas que adquieran en cada etapa, probablemente no estaríamos hablando hoy de estas nuevas (ya no tan nuevas) formas jurídicas. Por último, es importante ver que estas tensiones a las que me referí se manifiestan de manera más brutal en la periferia del sistema. Por eso es tan importante verlas también y sobre todo en perspectiva situada, desde nuestro lugar en el mundo. De esta manera, las respuestas a las preguntas que plantea OCIPEX en el título de este VIVO (impacto sobre la industria, el empleo y el desarrollo), van a tener un sentido real para nosotros y nosotras.
Vayamos al segundo punto, las cuestiones sistémicas. Creo que tanto la estrategia de los Tratados de Libre Comercio, en un principio, como la de los mega acuerdos regionales en una segunda etapa, respondieron a la incapacidad del sistema multilateral de comercio para dar respuesta a estas necesidades de la lógica de la acumulación del capital en esta fase, por las pujas mencionadas. Incluso teniendo en cuenta que este sistema es claramente favorable a los más poderosos, hay algunos intersticios que permiten cierta resistencia por parte de los países en desarrollo, en la medida en que se organizan y construyen alianzas para bloquear o intentar crear algunos nuevos senderos. Argentina mismo, durante el gobierno de Cristina Fernandez de Kirchner, promovió la creación del grupo de defensores de la industria que, no sorprende, no existía en la Organización Mundial de Comercio.
Entonces, los países desarrollados han ensayado estrategias alternativas. Los TLCs, una de esas estrategias, son una expresión claramente visible de las asimetrías de poder que tienen lugar en la economía mundial. Son sumamente agresivos en su búsqueda de imponer estándares de compromiso más ambiciosos que los alcanzados en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio. Como ejemplo tenemos la estrategia de negociación bilateral con los países de América Latina y el Caribe que se dio EEUU a partir del fracaso de su propuesta hemisférica en el ALCA. Antes, durante y después de esa negociación se negociaron acuerdos bilaterales que en su mayoría entraron en vigor en la primera década de este siglo.
Y aquí hay algo que quiero mucho destacar: los únicos países de la región que no firmaron acuerdos de libre comercio son los países del MERCOSUR y Bolivia. Es lo que llamo, en un libro reciente, una “Geografía en resistencia”. Sería ingenuo no establecer una relación entre los golpes de Estado en Paraguay, Brasil y Bolivia y esta situación. Por supuesto que en los fenómenos sociales no hay un determinismo unicausal. Pero este elemento creo que es central para entender muchos de los procesos políticos nacionales de la etapa de la restauración conservadora en Sudamérica. Por lo pronto, no tengo dudas acerca de que esta restauración ha sido claramente funcional a un proceso de mayor concentración de la riqueza en el Norte y de un nuevo estándar de exigencias del Norte al Sur, plasmado en estos acuerdos. Estoy hablando de un mundo pre Trump. El mundo post Trump tiene otras complejidades, como las tendrá el mundo post corona virus.
Y, por último, como factor explicativo del surgimiento de este tipo de acuerdos en la escena económica mundial, me referí a cuestiones ligadas con el sistema de creencias. A partir del fin de la Guerra Fría, se impuso una lógica casi incuestionable, aunque siempre cuestionada, del libre comercio como único camino. En la región, los principios del Consenso de Washington fueron expresión de ello. Pero me parece importante destacarlo porque hoy se siguen repitiendo los mismos argumentos que se esgrimían en la década del 90, casi como dogmas, cuando hay suficiente evidencia empírica acerca de su falsedad y del fracaso de las políticas que se basaron en ellos.
El liberalismo económico no asume su carácter ideológico, con sesgo dogmático, y plantea que la ideología (que además, sintiéndose heredero de una supuesta aunque inexistente “neutralidad axiológica”, define como algo malo) parecería estar en quienes lo critican, los “proteccionistas”. Pero creo que si hay algo que ha hecho mucho daño es esta sobre ideologización, este dogmatismo del libre mercadoNo creo que sea un tema menor. Por supuesto que hay poderes fácticos e intereses concretos detrás, pero me interesa apuntar a ese “sentido común liberal”, ya instalado, permeable sin filtros a estas ideas. Y es clave al analizar la “propaganda” que ha tenido y tiene aún hoy la firma de estos tratados de libre comercio asimétricos por parte de los países de nuestra región. Me gustaría volver a esos supuestos luego.
Me preguntaste, finalmente, sobre las características de estos acuerdos. Se trata de acuerdos que llamamos “de nueva generación”, porque son acuerdos que incluyen temáticas que no se incluían en los acuerdos comerciales del pasado. Lo más importante que hay que saber al respecto es que, más allá de su nombre, no se ocupan exclusivamente del comercio de bienes. Incluyen temas que impactan sobre el poder regulatorio de los Estados, es decir, desde nuestro lugar en el mundo, que impactan limitando el poder que tienen nuestros Estados para desplegar políticas de desarrollo. Entre estos temas podemos destacar: propiedad intelectual; servicios; compras públicas; protección de inversiones extranjeras; etc.
NF: ¿Cuáles son las consecuencias de cerrar este tipo de acuerdos?
MV: Antes de responder a esta pregunta, me parece importante hacer una precisión. El tipo de acuerdos al que nos estamos refiriendo no es cualquier tipo de acuerdo. Argentina, por ejemplo, tiene libre comercio casi pleno con toda Sudamérica. Es decir, más allá de las particularidades de cada país y de cada relación comercial bilateral, nuestro país tiene libre comercio con países de desarrollo relativo similar, dicho esquemáticamente. Pero el tipo de acuerdos al que nos referimos no sólo corresponde a estos acuerdos que llamamos de nueva generación, sino también a lo que se denomina acuerdos asimétricos, es decir, acuerdos con países y regiones con los cuales tenemos asimetrías importantes y evidentes: el peso de las economías, la estructura productiva, la innovación tecnológica, las capacidades públicas para incentivar y defender a sectores nacientes o considerados claves, etc. Este dato es central. A este tipo de acuerdos nos referimos cuando hablamos del acuerdo que buscó cerrar Macri durante su gobierno, o al tipo de acuerdos impulsados fuertemente por los socios del MERCOSUR hoy (Corea, Singapur, etc.).
Otro dato que me parece central es que, como mencioné, ya hay una experiencia importante de aplicación de acuerdos de este tipo en países de América Latina y el Caribe. El primero de ellos, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte entre EEUU, Canadá y México, entró en vigor en 1994. Tal vez no haya evaluaciones de impacto de la magnitud que desearíamos, pero sí las hay con rigor y en cantidad suficientes como para poder afirmar que gran parte de las promesas sobre las cuales se basaron fueron incumplidas. Un trabajo reciente de Luciana Ghiotto al respecto analiza 6 de estas promesas: 1) Que los tratados regulan el comercio. Hemos visto que no se trata solo de ello, sino también de cuestiones vinculadas con las políticas de desarrollo; 2) Que los tratados permiten la diversificación de las exportaciones. Es falso. La tendencia ha sido a reforzar el patrón exportador tradicional agroganadero y extractivo, y a los poderes fácticos nacionales ligados a ese patrón, lo cual vuelve más irreversible ese sendero; 3) Que los tratados promueven la llegada de inversión extranjera directa. Aquí hay que evaluar caso por caso. Pero lo que sí podemos ver es que, en los casos en que esto tuvo lugar, ha cristalizado aquel patrón, al tiempo que garantizaba nuevos derechos a los inversores; 4) Que los tratados tienen un impacto positivo sobre el empleo. Falso. La mayor evidencia disponible tiende a mostrar que aumenta el empleo de tipo “de maquila” y que se profundiza la “competitividad salario”, es decir, en desmedro de un empleo y un salario digno para la mayoría de la población, entre otras cosas. 5) Que los tratados fomentan la cooperación al desarrollo. Letra muerta. 6) Que los tratados permiten la transferencia tecnológica. Falso. En términos generales, las previsiones tienden a extender los derechos de propiedad intelectual de agentes no residentes e incluso llegan a prohibir a los Estados que tengan exigencias vis a vis los inversores en relación a este tema.
Sintetizando algunas de las consecuencias probables: cristalización de una economía primarizada y de la asimetría de poder relativo de los sectores de la economía ligados a ella; concentración de las exportaciones en pocas manos y bienes, con escaso valor agregado y/o contenido tecnológico; destrucción de una parte importante del tejido industrial; aumento del desempleo y/o del empleo de baja calidad; pérdida de instrumentos del Estado para gestionar políticas de desarrollo (ej.: compras públicas, exigencias a la inversión extranjera de proveedores locales, empleo local, transferencia tecnológica).
Lo que planteo aquí son consideraciones generales. Hay que evaluar sector por sector. La estructura productiva de los países analizados (Perú, Colombia, México, por ejemplo), evidentemente es diferente a la nuestra. Pero es suficientemente alarmante como para no avanzar en ninguna negociación sin una evaluación seria, rigurosa e integral de su impacto. Es irresponsable llevar adelante, como hizo el gobierno de Mauricio Macri, negociaciones a troche y moche sin ninguna evaluación del acuerdo, de sus previsiones y de su potencial impacto. Incluso en el caso de la negociación con la Unión Europea había estudios de impacto hechos por la Cancillería Argentina en 2013 que mostraban claramente el daño que podría implicar su firma en las condiciones en las que se estaba planteando. Y aquí podríamos comenzar a conversar, me parece, sobre la situación en el MERCOSUR y sobre la posición argentina.
NF: ¿Por qué Argentina pide revisar las negociaciones en el MERCOSUR?
MV: Antes de conversar sobre esta situación concreta, “de coyuntura”, me gustaría ir un poco más atrás en el tiempo, a la historia larga del MERCOSUR (corta para lxs historiadorxs; larga para el MERCOSUR), para identificar algunos elementos que son estructurales.
El MERCOSUR es un esquema de integración caracterizado por la multiplicidad de asimetrías entre sus Estados partes. Si bien no deja de ser un acuerdo Sur-Sur, entre países que en todos los casos están en desarrollo, las asimetrías entre las partes no son menores. Las más evidentes son el tamaño del territorio o la población, pero hay asimetrías estructurales y de política menos visibles pero igual o más importantes. El MERCOSUR, en sus orígenes, a partir de su hegemónica lógica de mercado, no tuvo consideración de estas asimetrías, que se fueron profundizando.
Nos encontramos ya hace tiempo con la evidencia de divergencias importantes en los proyectos nacionales de desarrollo, que la afinidad política de la década de los gobiernos populares no pudo revertir. No hay tiempo para discutir aquí si esa voluntad existió o no, cuándo y en qué actores. Pero no podemos dejar de considerar esta situación. En este marco, por ejemplo, durante los tres gobiernos del Frente Amplio en Uruguay se presentaron propuestas para flexibilizar el MERCOSUR, es decir, para permitir que cualquier país pudiera firmar acuerdos con terceros sin el consenso de los socios, hoy prohibido por la Decisión No. 32/00. Los socios más grandes, Argentina y Brasil, no lo permitieron. Pero las diferencias en cuanto a la metodología y las contrapartes del relacionamiento externo del MERCOSUR eran importantes.
Luego de la última crisis mundial de 2008, pero particularmente a partir de 2011, estas diferencias de proyecto se profundizaron. Ya en 2015, el Brasil de Dilma Roussef pretendía acelerar la negociación con la Unión Europea, con resistencia de Argentina. La tensión era creciente.
Un cambio clave para entender la situación actual es el giro de 180 grados en la posición argentina durante el gobierno de Mauricio Macri. En línea con su política aperturista y el decálogo de dogmas del libre comercio en un mundo que parecía ir para otro lado, Argentina no sólo acompañó a los socios (Temer primero y Bolsonaro después ya en Brasil), sino que puso el pie en el acelerador. El primer mojón de este “cerco liberal” fue el cierre, a fines de junio de 2019, del acuerdo con la Unión Europea, hoy en revisión legal. Y la aceptación de una agenda irracional y ambiciosa de apertura asimétrica propuesta por los socios.
Esta es la situación con la que se encuentra el gobierno de Alberto Fernandez en el MERCOSUR, en el frente de la economía política de la integración. Hay otros frentes que no vamos a desarrollar aquí. Se encuentra con un acuerdo con la Unión Europea cerrado políticamente, en revisión legal, que deberá evaluar si firmar o no, con los costos internos, regionales y con la contraparte que ello implica. Una agenda de brutal apertura. Y presiones que comenzaron durante el gobierno de Macri, pero que se incrementaron, hacia una baja en el arancel externo común por parte de Brasil. Con esta herencia se encuentra un gobierno que, debo destacar, valora estratégica y políticamente la integración de la región, más allá de la coyuntura y más allá del terreno económico.
En ese sentido, el movimiento de Argentina fue arriesgado pero, al momento, exitoso, en una coyuntura sumamente compleja, incluso por otros factores que no llegué a mencionar. Exitosa porque tuvo tres conquistas, que en este contexto son muy valiosas y permiten una ganancia de tiempo sumamente importante: frenar la acelerada e irracional agenda de negociaciones propuesta por los socios; no flexibilizar el MERCOSUR; no romper el bloque.
NF: ¿Cuál es el modelo de integración que considerás ideal para la Argentina? ¿Considerás que el gobierno actual tiene esa proyección?
MV: Para responder a esta pregunta es preciso, en mi forma de ver, dejar bien en claro que la integración regional es la operacionalización de un proyecto político, de un proyecto político de unidad regional, que contiene a la integración económica como una dimensión central pero no es la única, sino que es también instrumental. El proyecto político tiene objetivos de emancipación, autonomizantes, hacia la concreción de un sendero de desarrollo con inclusión y de independencia económica (regional) que garantice la soberanía política, es decir el ejercicio real de la voluntad popular.
En este sentido, la integración sudamericana posterior a la reinstauración democrática ha tenido conquistas que es preciso preservar y seguir defendiendo: contribuyó con la disminución de las hipótesis de conflicto entre los países vecinos de nuestra región, con el proceso de democratización y con la configuración de América del Sur como una zona de paz. Estas conquistas deben ser consideradas más allá de la coyuntura, con perspectiva estratégica y de largo plazo y más allá de lo económico.
En cuanto a la economía política de la integración, el modelo que anhelo es el de la creación de capacidades productivas y tecnológicas endógenas, de empleo de calidad regional, de búsqueda de una inserción internacional a partir de una competitividad centrada en mayor valor agregado y contenido tecnológico de nuestras exportaciones. Ese modelo ideal implica también lograr algún tipo de coordinación regional para una gestión soberana de los inmensos recursos estratégicos que tiene nuestra región, tan preciados en este momento.
Hoy parece ficción. Pero el hoy es coyuntura; la actual correlación de fuerzas regional es una coyuntura. Es una utopía, es verdad. Pero la utopía nos marca el sendero por el cual caminar. No es menor. Y en relación con la segunda parte de la pregunta, si creo que el gobierno argentino camina en esa dirección. Lo creo. Hay que comprenderlo con sentido utópico pero también con sentido de realidad. Hoy, caminar en aquella dirección es poner un freno a la locura suicida de caminar en el sentido contrario, propuesta por una mirada dogmática que se niega a reconocer que el libre comercio indiscriminado no es el camino correcto para nuestra región.
