Négociations de la ZLEC sur les services : comment parvenir à un accord d’ici 2017 ?
ICTSD | 31 Mai 2016
Négociations de la ZLEC sur les services : comment parvenir à un accord d’ici 2017 ?
par Viola Sawere, David Ndolo
Quels sont les obstacles commerciaux à traiter dans le cadre des négociations de la ZLEC sur les services et comment impliquer le secteur privé dans ce processus ? L’accord devrait-il inclure des disciplines réglementaires encourageant la concurrence ? Quelles sont les options possibles pour une issue positive d’ici 2017 ?
Le secteur des services est en train de devenir un facteur clé de croissance économique durable et de transformation structurelle des économies africaines. La Banque mondiale estime que ce secteur représente en moyenne 47 pourcent du produit intérieur brut et 37 pourcent des emplois dans les pays africains, tandis que les statistiques de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) font ressortir une croissance moyenne de 6,6 pourcent du total des importations et exportations du secteur en 2013. Les exportations de services restent toutefois faibles pour de nombreux pays, représentant en moyenne 2,6 pourcent du total des exportations africaines sur les trois dernières décennies. L’analyse de cette médiocre performance commerciale de l’Afrique montrent que de nombreux goulets d’étranglement existent dans le secteur des services. En 2012, l’Assemblée des chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine (UA) a adopté la Stratégie de développement du commerce intra-africain (BIAT : Boosting Intra-African Trade), qui souligne les avantages d’un marché ouvert et la nécessité de développer un secteur concurrentiel des services. Cela doit se réaliser, entre autre, à travers la mise en place de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) d’ici 2017.
Les négociations de la ZLEC, qui ont été lancées en juin 2015, doivent se dérouler en deux phases. La première phase couvre le commerce des biens et des services tandis que la seconde portera sur l’investissement, les droits de propriété intellectuelle et la politique de concurrence. Depuis le lancement des négociations, la Commission de l’UA (CUA) a organisé des séminaires de développement des capacités pour renforcer les connaissances et les compétences de négociation des décideurs politiques, des négociateurs et des représentants du secteur privé dans le domaine du commerce des services. Un consensus général semble émerger de ces séminaires autour de l’idée que les engagements en matière d’accès aux marchés et de traitement national devraient être complétés par des disciplines réglementaires sectorielles visant à promouvoir la concurrence entre les entreprises.
Impliquer le secteur privé pour relever les défis commerciaux
Des efforts ont été faits pour sensibiliser les entreprises africaines et coordonner leur participation dans le cadre de différentes négociations commerciales, mais leur contribution et leur implication restent limitées. Dans une récente note, la CNUCED suggère que pour encourager l’intégration africaine, une démarche ascendante (bottom-up) associant gouvernements, secteur privé, société civile et communauté internationale est nécessaire. Le dialogue entre ces parties prenantes doit être réciproque, de façon à alimenter un échange progressif d’idées, d’informations, de ressources et de confiance entre elles. L’implication systématique du secteur privé dans l’identification des obstacles commerciaux et des solutions permettrait de bâtir une collaboration durable tournée vers les entreprises et d’accélérer la mise en œuvre de l’accord après sa négociation.
Il est donc nécessaire de coordonner la participation du secteur privé et de mettre en place une structure formelle pour son implication dans le cadre des négociations de la ZLEC. Une implication insuffisante du secteur privé pourrait conduire à une non-acceptation de l’accord par les entreprises, comme cela s’est produit pour la Zone de libre-échange tripartite (ZLET). À l’heure actuelle, la CUA envisage la création d’un Conseil des entreprises africaines qui servirait de plateforme d’agrégation et de formulation des opinions du secteur privé. Celui-ci collecterait, traiterait et présenterait les points de vue des opérateurs privés du continent. Cette question du mode d’organisation du secteur des entreprises est d’une importance cruciale, car elle influencera la mesure dans laquelle les négociations sur les services seront à même de répondre aux obstacles commerciaux, et avec quelle efficacité.
Le sous-développement des services d’infrastructures et de réseaux est l’un des obstacles commerciaux qui exigent un accord pour coordonner les efforts nationaux au niveau régional. L’accord de la ZLEC pourrait être utilisé pour promouvoir le développement des infrastructures et obtenir l’engagement des gouvernements à investir dans les services d’infrastructure. Une telle dynamique est importante, car elle suscitera une émulation entre les gouvernements africains pour la restructuration des réglementations en vue de promouvoir des projets de partenariat public-privé et d’encourager la fourniture de services par le secteur privé. Les procédures fastidieuses de visas d’entrée sont également souvent citées comme l’un des facteurs limitant la circulation des prestataires de services, des hommes et femmes d’affaires et des investisseurs en Afrique. Elles constituent une opportunité supplémentaire de réduire d’importantes barrières commerciales dans le cadre de la ZLEC.
L’insuffisance des réglementations et le manque de transparence dans le secteur des services contribuent également à la corruption, tout en freinant le développement du commerce des services. Par exemple, les exigences relatives à l’émancipation économique ont souvent été source de revirements politiques et de contradictions réglementaires qui alimentent la frustration des investisseurs. L’accès aux réglementations régissant le secteur des services en matière d’immatriculation des entreprises, de procédures d’agrément, de fiscalité et de politiques de rapatriement des bénéfices est essentiel pour les décisions des entreprises et minimise les vides juridiques propices à la corruption. Les gouvernements ont également besoin de protéger les intérêts du public et des consommateurs en s’assurant que des réglementations solides encouragent une concurrence équitable entre opérateurs commerciaux. En fin de compte, des règles prévisibles et tournées vers le marché dans le secteur des services aideraient à promouvoir le commerce intra-africain en réduisant le coût de la conduite des affaires. Par conséquent, l’accord de la ZLEC sur les services pourrait permettre d’encourager la transparence et une réglementation favorable à la concurrence dans les services à l’échelle du continent.
Quel est l’état des lieux actuel ?
L’article 6 du Traité de l’UA prévoit que la ZLEC devrait s’appuyer sur les réalisations des huit communautés économiques régionales (CER) du continent, à savoir l’Union du Maghreb arabe (UMA), le Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA), la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), la Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC), l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), la Communauté des États sahélo-sahariens (SAN-CED) et la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC). Mais les progrès des différentes CER en matière de libéralisation du commerce des services ont été plutôt limités jusqu’à présent.
À ce jour, seules la COMESA, la CAE et la SADC sont parvenues à un accord complet sur les services avec des listes « positives » d’engagements en matière de libéralisation. Parmi les trois, seule la SADC est en train de négocier des disciplines réglementaires sectorielles d’encouragement de la concurrence en complément des engagements d’accès au marché et de traitement national. L’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), un sous-ensemble de la CEDEAO, a des accords prévoyant des engagements d’accès aux marchés pour les services dentaires, médicaux, comptables, juridiques, architecturaux, de télécommunications et des transports. La Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC), un sous-ensemble de la CEEAC, a des accords de coopération axés sur le développement des infrastructures mais qui ne couvrent pas les questions d’accès aux marchés. Les accords sectoriels de l’UEMOA comme de la CEMAC ne prévoient pas d’engagements réglementaires visant à encourager la concurrence. Pour ce qui est du reste des CER, elles ne possèdent pas encore d’accords sur les services. Par ailleurs, la ZLET COMESA-CAE-SADC signée en 2015 est également considérée comme un premier pas potentiel vers la création de la ZLEC, mais les négociations sur le commerce des services n’ont pas encore commencé.
À l’exception de l’Algérie, des Comores, de la Guinée équatoriale, de l’Ethiopie, de la Libye, de São Tomé et Príncipe, et du Soudan, qui ne font pas encore partie de l’OMC, tous les autres États de l’UA ont des listes d’engagements en matière de libéralisation au titre de l’Accord général sur le commerce de services (AGCS). Des pays comme la Gambie ou le Lesotho ont souscrit des engagements substantiels au titre de l’AGCS, mais ils n’ont reçu jusqu’à présent que des investissements limités dans le secteur des services. Cela montre que les listes d’engagements de libéralisation ne constituent pas forcément un facteur suffisant pour promouvoir les échanges ou attirer les investissements, ce qui soulève la question suivante : que faut-il ajouter à l’équation pour un réel développement du commerce intra-africain des services ? Ces listes d’engagements ne concernent que les règles commerciales et supposent l’existence d’infrastructures de soutien et de réglementations sectorielles qui favorisent la concurrence.
L’inclusion de disciplines réglementaires dans les accords commerciaux sur les services semble être la tendance actuelle, comme on peut l’observer dans les accords de libre échange (ALE) les plus récents. Par exemple, les Accords de partenariats économique (APE) de l’UE avec les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et l’ALE UE-Corée comportent une section qui contient des disciplines réglementaires couvrant des secteurs présentant un intérêt particulier. Certains ALE régionaux tels que le Marché commun européen prévoient des disciplines réglementaires couvrant les services financiers, professionnels, de radiodiffusion, de télécommunications et de transport, tandis que le Marché commun de la Communauté des Caraïbes se contente de normes régionales dans certaines professions. La logique qui sous-tend cette approche vise à résoudre des difficultés réglementaires qui ne peuvent pas être traitées dans le cadre de listes d’engagements, et d’encourager une évolution réglementaire et le développement de standards équilibrés dans le secteur des services.
Les disciplines réglementaires sont particulièrement importantes pour les services d’infrastructure et de réseaux (par ex. dans les secteurs de la communication, de la finance, de l’énergie ou des transports), dans lesquels la concurrence équitable et l’accès aux réseaux de distribution devraient être gérés par des organes indépendants. On observe toutefois une très lente diffusion des disciplines réglementaires encourageant la concurrence au sein des CER africaines, à l’exception de la SADC. Les négociations de la ZLEC offrent par conséquent un point d’entrée pour la promotion de cette approche.
Libéralisation des services au sein de la ZLEC : approche et structure potentielles
Les accords existants en matière de services dans les CER varient en termes d’approche et d’architecture, ce qui constitue un défi pour définir un dénominateur commun susceptible de servir de point de départ aux négociations de la ZLEC. Le processus de définition d’un tel point de départ nécessiterait un audit complet du secteur pour évaluer le degré de libéralisation et les décalages réglementaires entre tous les États de l’UA. Plusieurs points de départ pourraient néanmoins être examinés, comme par exemple : (1) appliquer les obligations de libéralisation par secteur en s’appuyant sur les accords sectoriels existants des CER et de l’UA ; (2) s’appuyer sur les réalisations des CER, à savoir la CAE, la COMESA, la SADC ou même la ZLET si le processus était achevé suffisamment tôt pour être intégré aux négociations de la ZLEC ; (3) partir des engagements de l’AGCS ; ou (4) partir du niveau actuel de libéralisation autonome au sein des États membres[1]. En tirant les leçons des autres négociations d’ALE, le processus de la ZLEC pourrait définir un régime hybride pour accommoder les diverses approches utilisées au sein de chaque CER, avec pour objectif d’augmenter le degré de libéralisation des services atteint par les CER et les ALE extrarégionaux existants tels que les APE et autres ALE bilatéraux.
Pour l’UA, il devrait être possible de convenir d’ici 2017 d’un accord-cadre contenant une liste de transparence des règles applicables sur les questions habituelles d’accès aux marchés. Une fois que cette première partie de l’accord de la ZLEC sur les services est conclue, les États membres pourraient ensuite négocier des disciplines réglementaires sectorielles d’encouragement de la concurrence en complément des engagements contenus dans la liste de transparence.
L’accord-cadre se composerait de règles générales relatives au commerce des services (par ex. traitement de la nation la plus favorisée, accès aux marchés, traitement national, transparence, droit de réglementer et aspects relatifs à la concurrence, etc.), d’autres sujets connexes (par ex. promotion des chaînes de valeur régionales, visas d’entrée pour les prestataires de services, etc.), du cadre institutionnel et de la liste de transparence pour les engagements de libéralisation. Les États de l’UA pourraient s’inspirer de l’approche utilisée dans l’Accord-cadre de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) sur les services, dans lequel des objectifs spécifiques de libéralisation sont fixés pour être réalisés dans un laps de temps donné. Les négociations de la ZLEC sur la liste de transparence des services pourraient se dérouler en plusieurs phases, avec des objectifs spécifiques pour chacune. Elles auraient pour objectif de parvenir à un accord sur : (1) des groupes de secteurs et de modes de fourniture ; (2) les mesures de restriction du commerce identifiées, par secteur, qui seront libéralisées et pourraient être traitées dans le cadre d’un ensemble de décisions spécifiques, et (3) tout autre critère d’engagement susceptible de constituer un progrès dans ce processus.
Les cadres réglementaires sectoriels devraient s’appuyer sur les accords sectoriels existants de l’UA et se concentrer sur des disciplines réglementaires pro-concurrence liées au commerce en matière de transparence, de pratiques anticoncurrentielles, d’indépendance des régulateurs, de contenu local et de politiques d’autonomisation, de développement des ressources humaines et de coopération réglementaire (voir tableau 1 ci-dessous pour des exemples plus précis dans certains secteurs).
Tableau 1 : Structure possible de l’accord de la ZLEC de l’UA sur les services – cadre réglementaire sectoriel
Quelles perspectives d’avenir ?
La création de la ZLEC offre l’occasion de définir des règles régionales en vue de développer le commerce intra-africain en s’attaquant aux obstacles commerciaux qui existent dans le secteur des services. Bien que ce processus n’ait pas encore réellement démarré, il est admis qu’un dialogue entre les gouvernements et le secteur privé est nécessaire dans le cadre des négociations, et qu’il facilitera la mise en œuvre de l’accord. Il est donc urgent d’accélérer la mise en place d’un mécanisme de consultation du secteur privé et d’une forme de renforcement des capacités pour son implication effective dans le processus de la ZLEC. Sachant que le point de départ des négociations sur les services n’est pas encore fixé, il est également nécessaire de dresser un état des lieux et un bilan de la situation actuelle tant au niveau national qu’au niveau des CER.
Sachant également qu’il risque d’être difficile de parvenir à un accord complet sur les services d’ici 2017, les négociations pourraient plutôt se dérouler en plusieurs cycles sur une durée convenue, avec des objectifs spécifiques définis pour chaque cycle. Il devrait être possible de conclure les négociations sur un accord-cadre général et une liste de transparence initiale d’ici 2017. L’ajout de règles sectorielles encourageant la concurrence est indispensable pour lever certaines difficultés sectorielles, et apporterait une valeur supplémentaire aux engagements d’accès aux marchés et de traitement national. Pour ce qui est des secteurs non couverts par un accord de l’UA, des disciplines sectorielles pourraient être définies sur la base des exemples présentés dans le tableau 1. Des avenants ou accords complémentaires sont recommandés dans les domaines où existent déjà des accords sectoriels de l’UA afin de combler les éventuelles lacunes réglementaires et gérer l’interaction des différents accords en cas de différends.
Auteurs : Viola Sawere, Conseiller de politique commerciale régionale auprès du secrétariat de la SADC. David Ndolo, doctorant en droit à l’université de Coventry, Royaume-Uni.
