Por Adrián Larroca | 9-6-21
Políticas comerciales de integración regional Uruguay-Mercosur: un giro predecible
A un año del inicio del nuevo gobierno neoliberal uruguayo, y tras 15 años de gobierno ininterrumpido del partido progresista Frente Amplio, ponemos en debate algunos acontecimientos recientes sobre la actuación uruguaya en el concierto internacional, con énfasis en las políticas comerciales internacionales adoptadas hacia el Mercosur y su tensa discusión por la flexibilización y la concreción de nuevos acuerdos comerciales.
Promesas de campaña: ¿vuelta a los 90?
El 1º de marzo de 2020 asumió un nuevo gobierno encabezado por el presidente Luis Lacalle Pou, tras haber obtenido la victoria electoral con una coalición interpartidaria inédita en la historia política uruguaya, integrada por cinco partidos con carácter político-económico neoliberal.
La pandemia que irrumpió en el país el 13 de marzo de 2020 no logró frenar las promesas de campaña del nuevo gobierno, que en materia de políticas comerciales internacionales apuntan hacia el aperturismo. Se pretende que el Mercosur logre un mejor funcionamiento y concrete nuevos acuerdos comerciales; asimismo, se busca lograr acuerdos de forma bilateral con terceros países.
La política exterior de este gobierno se proyecta hacia el Pacífico, aproximándose a los países que conforman la Alianza del Pacífico con el fin de profundizar los procesos de desgravación pactados en los Acuerdos de Complementación Económica, y a su vez se proyecta en Asia, aprovechando las oportunidades que brinda la irrupción de China y otros actores emergentes en la economía global, y mostrando interés por un posible tratado de libre comercio (TLC) China-Mercosur. Además, este gobierno busca ratificar el acuerdo de asociación estratégica del Mercosur con la Unión Europea, y se defiende el regionalismo abierto.
Esta perspectiva neoliberal de la integración económica (regionalismo abierto) produce efectos positivos y negativos. Los positivos se pueden ver cuando, por ejemplo, en el caso de un TLC, los países miembros de la integración son eficientes en la producción de algún bien o servicio y exportan hacia los países o mercados ineficientes; este tipo de integración es buena para quien captura el mercado y mala para el mercado del país más ineficiente.
En este sentido vemos una clase dominante uruguaya que tiende a promover a los grandes capitales agroexportadores; esto se sostiene con observar el interés que tiene el gobierno en la apertura de nuevos mercados y la realización de nuevos acuerdos comerciales. La apertura comercial beneficiaría las colocaciones externas del eficiente mercado agroexportador uruguayo (soja, carne, lácteos, madera); sin embargo, expondría a una competencia desigual a todos los mercados pequeños e ineficientes de Uruguay, como la pequeña y mediana industria y los pequeños productores. En este punto el perjuicio es grande, ya que se pueden producir cierres de empresas nacionales, causando desempleo, menor recaudación del Estado y menos inversión social, lo que impacta en el desarrollo productivo y social nacional.
Otras consecuencias y debilidades del regionalismo abierto son producto del nacionalismo y la concepción “westfaliana” de preservar soberanía y de este modo mantener un margen de maniobra para los intereses nacionales frente a los vecinos, y cubrirse cuando hay asimetrías en tamaño, poder, riqueza. Con este argumento países como Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay utilizan su poder de veto bajo el principio de soberanía, defendiendo sus intereses nacionales, lo que implica mantener su margen de autonomía regional. Por último, una debilidad sumamente presente en el regionalismo abierto fue el llamado “regionalismo disperso”, es decir, diversos acuerdos paralelos creados por los estados miembros para reducir el riesgo de acceso a otros mercados. Estos acuerdos debilitan y limitan la cohesión interna del bloque, ya que suponen compromisos normativos o arancelarios contradictorios al Mercosur.
Señales de un giro predecible
Algunos hechos ponen de manifiesto la ofensiva negociadora del Estado uruguayo dentro del Mercosur. Tras la cumbre de presidentes del bloque por el festejo de sus 30 años, Uruguay, al igual que Brasil, propuso la flexibilización y avanzar en las negociaciones con otros bloques, como la Unión Europea y países de Asia. Se argumentó que esto creará las condiciones necesarias para que saquen al país de la asfixia en la que se ha sumido durante los últimos años, alegando que la capacidad de colocar productos en importantes mercados internacionales, donde los productos uruguayos no pueden competir en iguales condiciones con los de otros países y bloques que sí tienen acuerdos, ha sido limitante para el crecimiento nacional. Se alega, además, que el Mercosur es la razón por la que Uruguay no ha podido concretar acuerdos bilaterales (por ejemplo, con China).
El mandatario uruguayo también manifestó interés en rever el arancel externo común, es decir, en aplicar una reducción parcial y lineal para todo el universo arancelario, como instrumento clave para negociar posibles nuevos acuerdos con otros países y bloques.
La realidad marca que el bloque está desarticulado, y hay pocas posibilidades de que se encamine a un TLC Mercosur-China, ya que Paraguay tiene relaciones diplomáticas y comerciales con Taiwán y ni Argentina ni Brasil tienen este tema sobre la agenda a corto plazo, ya que son economías diversificadas industrialmente y un acuerdo con China desarticularía muchos sectores de poder, empresarios y clases dominantes dentro de estos estados. A su vez, Brasil, con su política antichina, está cerrando negocios con países extrabloque y reduciendo el arancel externo común de forma unilateral.
A China, por su parte, le interesa un acuerdo con Uruguay y se acerca diplomáticamente, ya que para la diplomacia china el primer paso para acercarse a las economías más proteccionistas de Brasil y Argentina es mediante el pequeño país sudamericano. Algunos claros ejemplos de ello han sido el Acuerdo de Asociación Estratégica entre los dos países, firmado en 2016, y el memorando de entendimiento que firmó Uruguay para incorporarse en la iniciativa de la Nueva Ruta de la Seda de China. El interés por el acercamiento de Uruguay con China es netamente comercial y de competencias arancelarias, por ser exportador de productos primarios como carne vacuna, soja, lácteos y sus derivados hacia dicho mercado.
Se discute todo, ¿y en transporte y logística?
El nuevo gobierno uruguayo está muy enfocado en el comercio internacional, a lo que él le concierne está trabajando para incrementar la posibilidad de transformar al puerto de Montevideo en un hub logístico de última generación, en un área logística destinada a todas las actividades relacionadas con el transporte, la clasificación, la expedición y la distribución de mercancías para el tránsito nacional e internacional.
Para ello necesita dragar el canal de acceso al puerto de Montevideo en el Río de la Plata, desde el km 42,4 hasta el km 57 de dicho río. Este dragado aumentaría la competitividad del puerto para que ingresen barcos de gran calado. Actualmente el acceso al puerto cuenta con 12 metros de profundidad, pero necesita unos 14 metros de calado para una mejor competitividad. Para poder dragar se necesita la autorización del organismo binacional argentino-uruguayo encargado de aceptar los permisos de dragado, la Comisión Administradora del Río de la Plata (CARP).
La postura de Uruguay en el Mercosur, en estos momentos de convulsión económica mundial, debería ser más integradora, haciendo un llamado a fortalecer el Mercosur y no a flexibilizar.
El 25 de marzo, el gobierno argentino emitió un comunicado ante la CARP argumentando los motivos por los cuales no autorizan el dragado del puerto un metro más (hasta los 14), alegando, entre otras cosas, que aún no están dadas las condiciones para profundizar el Río de la Plata, que de hacerse se incumpliría el Tratado del Río de la Plata, principalmente en lo que concierne a aspectos técnicos y ambientales, ya que el único proyecto realizado por el gobierno uruguayo y aceptado por la CARP y el gobierno argentino es el que suscribe dragar el río hasta 13 metros.
Al parecer con voluntad política se podría dragar hasta los 14 metros pretendidos por Uruguay, por lo tanto, el conflicto es netamente comercial entre los dos vecinos miembros del mismo bloque regional. Estos países se están enfrentando y colocando barreras en momentos donde el mundo, el comercio y el sistema global requieren esfuerzos conjuntos para salir de la crisis causada por la covid-19. Mientras Alberto Fernández reactivó la agenda del dragado del canal Magdalena, que hoy tiene 4,5 metro de calado, lo que le daría al puerto de Buenos Aires una gran competitividad, desde Uruguay la cancillería alega que faltan los permisos ambientales para la realización del dragado de ese canal y que se estaría violando el acuerdo del Río de la Plata, pero esto también sería solucionable en el corto plazo.
Los esfuerzos del gobierno uruguayo por mejorar el puerto de Montevideo tienen que ver con la alianza que acaba de hacer el Estado uruguayo con la empresa multinacional belga Katoen Natie, operador portuario y proveedor de servicios logísticos internacionales, a la que se le extendió el uso por 50 años de la Terminal Cuenca del Plata (TCP) del puerto de Montevideo.
Dicha terminal es una empresa mixta, cuyos capitales corresponden a Katoen Natie SA (80%) y a la Administración Nacional de Puertos (20%). Esta asociación de un ente público uruguayo con capitales privados está regulada y amparada bajo el Decreto 137/2001, que le concede a la empresa belga la administración y operación de la terminal de contenedores del puerto de Montevideo por el plazo de 50 años (a partir de este 2021), mientras tanto la empresa belga invertirá aproximadamente 455 millones de dólares para ampliar la TCP y aborta la demanda millonaria que tenía en ejecución contra el Estado uruguayo por incumplimientos. Se proclama que este acuerdo será el motor que impulse a Uruguay para fortalecer la posición estratégica de su principal terminal portuaria, lo convertiría a la terminal de contenedores en la más eficiente de Sudamérica.
Desafíos del Mercosur
El acercamiento del Mercosur a China debe venir de la mano de políticas regionales que converjan en un aprovechamiento de la oportunidad que brinda la cooperación estratégica con el gigante asiático.
El Mercosur se encuentra en un momento oportuno, geopolíticamente hablando, para colocar en la agenda la oportunidad que brinda una asociación con China. Esta agenda de discusión al interior del Mercosur invita a reflexionar sobre las relaciones de dependencia imperialistas que se contraponen y se han contrapuesto a lo largo de los años a los intereses de las sociedades latinoamericanas.
Dicha reflexión debe buscar establecer un acuerdo con China de modo tal que evite repetir fórmulas de dependencia actuales y del pasado reciente. Es decir, se debe evitar generar una nueva dependencia con China; para ello es necesario debatir en profundidad la dimensión política, económica, social y ambiental de un nuevo tratado, para luego tomar una decisión estratégica que atienda el cumplimiento de los objetivos de los países y la región, como sociedades latinoamericanas. Es de orden principal evitar cualquier tipo de acuerdo que se enfoque en la mera flexibilización comercial.
Por lo tanto, es menester que a la hora de diseñar un acuerdo con el gigante emergente, se discutan y establezcan pautas al interior del bloque para proteger e impulsar relaciones sociales de producción justas, equitativas y que respeten los derechos de todas y todos los ciudadanos del Mercosur. Pensar en el crecimiento comercial y económico de cierta clase dominante en cooperación antagónica con grandes capitales, sin discutir temas como la limitación a la apertura del capital extranjero, y al capital accionario y financiero extrabloque como la financiación chima, sería un grave error para los años futuros e impediría el desarrollo regional, generando una nueva dependencia y aumentando las asimetrías económicas.
Asimismo, se debe entender que si bien es crucial para Uruguay diversificar sus mercados (por ser un país netamente dependiente de la agroexportación) la discusión de avanzar con un posible TLC Mercosur-China parte de una relación de dependencia. En tal sentido, los países del Mercosur exportadores de materias primas (agrícolas, mineras y energéticas) reciben no sólo tecnología China, sino que estamos subordinados a la llegada de financiamiento y capital de dicho país.
Esto nos obliga a pensar la integración comercial como un bloque unido, y para ello se deben superar las disputas al interior de las clases dominantes de los países sobre asociarse o no con China. Es menester que el Mercosur negocie como un bloque sólido, que se reconozca bajo la misma cultura e historia regional, trazando desafíos conjuntos, como un solo grupo, quitando los intereses particulares de cada clase dominante y llevando adelante políticas mancomunadas. Eso daría al bloque una solidez que permitiría disminuir las asimetrías y ser el puntapié para las primeras negociaciones con China. En conclusión, necesitamos ordenar “la casa” antes de poder salir a negociar un acuerdo de tamaña magnitud, y más en tiempos de convulsiones económicas causadas por la pandemia de la covid-19.
La postura de Uruguay en el Mercosur, en estos momentos de convulsión económica mundial, debería ser más integradora, haciendo un llamado a fortalecer el Mercosur y no a flexibilizar. La agenda debe estar al servicio de construir un Mercosur que dé cuenta de las necesidades de la población, de las dificultades en el ámbito de la salud, de la integración energética, del desarrollo industrial, agrícola y de infraestructura, siempre con un foco en evitar consecuencias irreversibles en el medioambiente y en las condiciones laborales. Hay que apostar a reorientar las propuestas del bloque y de esta manera aprovechar las posibilidades que nos abre el nuevo mapa geopolítico internacional que está en transición y en disputa hegemónica.
Adrián Larroca es licenciado en Relaciones Internacionales e Integración.